En mars 2012 le débat pour l’élection présidentielle s’est focalisé sur plusieurs « faux sujets ». Parmi les leurres, il faut citer la question de la nomination des hauts fonctionnaires. Selon le candidat sortant la gauche au pouvoir organisera l’épuration dans l’appareil d’Etat.

L’affirmation est complétée par le fait que, en tant que président en exercice, il a manifesté son esprit d’ouverture et cite volontiers des exemples de hauts fonctionnaires (toujours les mêmes) ayant servi dans des cabinets ministériels de gauche, qui occupent aujourd’hui des fonctions importantes dans l’appareil d’Etat.

Il n’est pas anormal qu’après 10 ans d’exercice du pouvoir la droite ait eu le temps de placer aux postes les plus sensibles des femmes et des hommes qui lui sont proches. En revanche depuis 5ans après avoir plaidé en 2007 pour la « république irréprochable » jamais les nominations discrétionnaires n’ont été aussi nombreuses.

Au-delà de la polémique il n’est pas inutile de rappeler quelques fondamentaux qui régissent la nomination des hauts fonctionnaires, magistrats ou responsables des principaux opérateurs de l’Etat dans ce pays.

Tout d’abord il est reconnu par tous, selon les principes de la tradition républicaine qui inspire les règles de fonctionnement de l’administration de notre pays, que les hauts fonctionnaires sont tenus de servir l’Etat supposé à égale distance des intérêts particuliers fussent-ils ceux du  chef de l’Etat. Affirmer cela, ce n’est pas faire preuve d’angélisme, même s’il n’échappe à personne que certaines nominations interviennent en Conseil des ministres.

Ensuite, le système américain dit du « spoil system » n’est pas le modèle choisi pour notre organisation administrative. La permanence de l’administration a permis  d’amortir à certaines époques des situations politiques difficiles pour notre pays, assurant ainsi la continuité de l’action de l’Etat. Cette continuité de l’action publique et la protection de ceux qui sont chargés de la maintenir trouve ses fondements dans le statut de la fonction publique.

Dans la constitution de 1958, l’article 20 prévoit que le gouvernement « dispose de l’administration ». Cette soumission se traduit par des emplois « à la discrétion » ou « à la décision »du gouvernement. C’est ce principe que François Hollande a encore rappelé récemment. Aussi il est paradoxal que le chef de l’Etat, gardien de la constitution, discrédite ainsi des principes et des règles qui régissent le fonctionnement de l’appareil d’Etat, en annonçant une épuration de l’administration en cas de victoire de la gauche à la prochaine élection présidentielle.

 

Quels sont ces emplois et à quelles règles de nomination obéissent-ils ?

Sous la Vème République les gouvernements successifs s’appuient sur un échantillon de  près de 700 postes révocables (la fonction publique d’Etat compte plus de 2 millions de fonctionnaires), nommés en Conseil des ministres, par décret signé par le président de la République. Les titulaires de ces emplois dits « supérieurs » conduisent l’action de l’administration pour la mise en œuvre des politiques publiques, en accord avec le pouvoir exécutif auquel ils sont directement rattachés. Ils incluent notamment le secrétaire général du gouvernement, les secrétaires généraux des ministères, les directeurs généraux, les directeurs d’administration centrale. Soit environ 150 à 200 emplois, auxquels s’ajoutent 190 ambassadeurs, 192 préfets (sans compter les préfets hors cadre), 31 recteurs.

Pour leur nomination le gouvernement reste libre. Il peut nommer en dehors de la fonction publique et mettre fin à tout moment à ces fonctions pour des motifs d’intérêt général. Ces emplois bien rémunérés, peuvent être aussi très précaires.

Ces emplois incluent également, les commissaires généraux, hauts-commissaires, commissaires, délégués généraux et délégués des administrations lorsqu’ils sont placés directement sous l’autorité d’un ministre, le secrétaire général de la défense et de la sécurité nationale, les délégués interministériels et délégués placés auprès du Premier ministre, le chef titulaire de mission diplomatique ayant rang d’ambassadeur au ministère des affaires étrangères, le chef du service de l’inspection générale de l’administration, le directeur des services actifs de police en fonction à l’administration centrale et le chef du service de l’inspection générale de la police nationale au ministère de l’intérieur, le chef du service de l’inspection générale des finances au ministère de l’économie, des finances, les représentants du gouvernement dans les collectivités d’outremer , etc.

 

Leurs fonctions sont régies par deux décrets :

• le décret du 24 juillet 1985 portant application de l’article 25 de la loi du 11 janvier 1984 fixe les emplois supérieurs pour lesquels la nomination est laissée à la discrétion du gouvernement.

• le décret 59-587 du 29 avril 1959 relatif aux emplois de direction de certains établissements publics, entreprises publiques, et sociétés nationales (une nouvelle version de ce décret est en vigueur depuis le 1er janvier 2012). Il liste environ 90 postes dans les grands établissements publics, dont le directeur général de l’Assistance publique-Hôpitaux de Paris, celui d’Aéroport de Paris, ceux de différentes agences, la Banque de France, la Bibliothèque nationale de France les caisses nationales d’assurance vieillesse et maladie, le Centre national de la cinématographie, la Comédie française, l’école nationale de la magistrature, l’Etablissement public du Grand Louvre, la SNCF ou l’Opéra de Paris.

Deux lois relatives à l’application du 5ème alinéa de l’article 13 de la Constitution, datées du 23 juillet 2010 et dont on attend toujours les décrets d’application prévoient pour une quarantaine de nominations (annexées à la loi), qu’un avis est rendu après une audition préalable devant les commissions permanentes de chaque assemblée parlementaire compétente. Par conséquent les règles qui régissent la nomination des hauts fonctionnaires et responsables d’établissements ou d’entreprises publics s’inscrivent dans le cadre fixé par la constitution et les principes hérités de la République. Jusqu’en 2007 ces principes ont été appliqués sans être remis en cas de grande ou petite alternance politique.

 

Quelques faits et chiffres pour illustrer la pratique depuis 2007 :

 

Le 14 janvier 2007 Nicolas Sarkozy promettait la République exemplaire. Il déclarait « la démocratie irréprochable, ce n’est pas une démocratie où les nominations se décident en fonction des connivences et des amitiés, mais en fonction des compétences.

L’examen des nominations des préfets depuis 2007 montre que dès l’installation du nouveau président, deux hauts fonctionnaires à la compétence reconnue et anciens collaborateurs de Nicolas Sarkozy sont nommés à tête de la préfecture de police (11 juin 2007) et à tête de la préfecture de la Région d’Ile-de-France (3 novembre 2008).

Ces deux hauts fonctionnaires sont l’exception qui confirme la règle du quinquennat à savoir le jeu des chaises musicales doublé de la  valse des préfets. Pour les derniers cités, on observe que seulement 13 préfets sont encore en  poste depuis 2009, 31 sont en poste depuis 2010, 63 le sont depuis 2011. En 2012, contrairement à ce qui avait été annoncé sur l’instauration d’un moratoire des nominations pour des emplois de responsabilité, dans la perspective de la prochaine présidentielle, 12 nominations ont été entérinées en conseil des ministres.

Le corps diplomatique n’est pas mieux traité, la CFDT a d’ailleurs déposé un recours contre la nomination d’un conseiller de l’Elysée au poste d’ambassadeur en Indonésie, sans parler des conditions de nomination de notre ambassadeur en Tunisie qui est très mal passée au sein du quai d’Orsay. Le ras le bol avait atteint un  tel point que, un groupe de diplomates réuni  sous un pseudonyme  « les Marly », dénonçait en 2010  dans le  journal le Monde les nominations d’ambassadeurs et les effets de la RGPP au sein du ministère des affaires étrangères. Enfin que dire des nominations récentes dans la  magistrature…

Au moment où le quinquennat s’achève la Cour des comptes, le Conseil d’Etat, les inspections générales, le contrôle général économique et financier sont le refuge des proches collaborateurs du président ou de ses ministres. Dans le secteur des entreprises que l’Etat contrôle ou dans lesquelles il détient une part du capital, tout le monde a en mémoire les conditions de nomination à la tête d’EDF, d’Areva ou du groupe Banques populaires-Caisses d’épargne de proches du chef de l’Etat et que dire des reculs enregistrés dans ce domaine sur les conditions de désignation des responsables du  secteur public de l’audiovisuel ?

Enfin chacun a pu noter les reclassements discrets de sénateurs proches de la majorité au sein d’organismes ou d’institutions contrôlées par le pouvoir, voire au sein de la haute fonction publique : conseil supérieur de l’audiovisuel, conseil supérieur de la magistrature, conseil économique et social et environnemental (CESE), cour des comptes, corps préfectoral…renouant pour ce  dernier exemple avec une pratique abandonnée depuis la fin du XIXème siècle.

Dans un article paru dans le journal Le Monde un groupe de hauts fonctionnaires du ministère de l’intérieur dénonçait sous le pseudonyme des «Calvignac»l’esprit partisan qui prévalait ces dernières années dans les nominations dans le corps préfectoral. En réponse le président de l’association du corps préfectoral (préfet de la région d’Ile-de-France) réfutait  ces affirmations dans les colonnes du JDD en date du 4 mars 2012. Comme pour renforcer sa démonstration il répète à plusieurs reprises dans cet article la même interrogation indignée : «de qui se moque-t-on ?». En effet monsieur le président de qui se moque-t-on depuis 5ans ?Quelques nominations « atypiques » au sein de la haute fonction publique ne peuvent faire illusion et masquer le fait que jamais sous la Vème république un pouvoir n’a autant contrôlé et procédé par l’arbitraire. L’Etat ne doit pas  être la propriété d’un clan ou d’un groupe. Ce que l’on attend du nouveau pouvoir qui sortira des urnes le 6 mai 2012, c’est qu’après 10 années d’opposition, il entreprenne un travail de redressement de la neutralité et de l’autorité de l’Etat en respectant les règles posées par la constitution et les textes pris en application de la loi fondamentale. Il devra, « sans faire preuve de naïveté », revenir à la norme et nommer selon le principe de la parité, des femmes et des hommes compétents pour mettre en œuvre avec loyauté la politique de redressement de l’esprit public dont notre pays a besoin.

Philippe MOULIN

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