Bertrand MARTINOT : « VAINCRE LE CHOMAGE »
Croit-il vraiment que ce soit possible ?

Au moins voilà un titre ambitieux ! François Mitterrand, recru par tant d’années d’espérances, de pouvoirs, de désillusions, disait « On a tout essayé », ce qui voulait dire « On a tout raté ». Lionel Jospin, au sommet de sa forme, laissait échapper : « J’ai péché par naïveté », aveu où perçait la résignation. Bertrand Martinot, lui, ose : « Vaincre le chômage », ni plus ni moins. L’auteur, il est vrai, a quelques titres : conseiller social en début de mandat d’un président qui voulait ramener en 5 ans le taux de chômage à 5% (objectif solennellement proclamé de son patron que Martinot oublie bizarrement de rappeler pour ne se souvenir que de l’apathie de ses prédécesseurs), il se dépêcha raisonnablement de s’exfiltrer comme délégué général à l’emploi et à la formation professionnelle, fonction dont personne n’attend une telle performance, et quitta ce poste en y laissant le souvenir d’un homme plein d’urbanité dont les collaborateurs purent faire ce qu’ils souhaitaient sans être encombrés d’une autorité hiérarchique trop pesante. Bertrand Martinot veut donc comme auteur vaincre le chômage qu’il laissa prospérer comme conseiller social du Président et comme délégué général à l’emploi. On dit souvent des critiques littéraires que ce sont des auteurs rentrés (mot aimable pour ne pas dire …), alors que dire d’un écrivain qui donne les recettes auxquelles il ne pensa pas en responsabilité, ou qu’il pensa mais ne put évidemment pas mettre en application tant un délégué à l’emploi reste depuis la création du poste un délégué à la gestion du chômage ? Alors quelles sont ces recettes miracles que Bertrand Martinot veut nous faire découvrir avec une ardeur néophyte et qui bénéficient de l’onction de l’Institut Montaigne, think tank tout à fait estimable qui peut aussi efficacement alimenter une droite raisonnable qu’une gauche soucieuse de ne redistribuer que ce qu’elle produit.
Première remarque : ce livre est bien écrit, avec une clarté remarquable. Il n’a pas la pesanteur stylistique de tant d’auteurs hauts fonctionnaires qui ne parviennent pas à oublier qu’un livre ne s’écrit pas dans la même langue qu’un rapport administratif. On sent derrière les analyses et les propositions un background peu banal de connaissances acquises à la lecture d’innombrables études économiques et sociales, de statistiques et de fréquentation assidue des institutions. Mais tout est dit dans une langue simple sans pédanterie. Sur un sujet où obscurité et cuistrerie ont souvent été la pratique dominante, cette qualité est rafraichissante et elle permet d’aller au bout du livre sans envie de le déserter précocement. Livre lisible, il bénéficie donc d’un préjugé favorable d’intelligence du sujet et des situations.
Ouverture incontournable : les caractéristiques du chômage français en lui-même avec un calage d’utiles comparaisons internationales. Chômage de masse, peu sensible aux périodes de redémarrage économique, chômage de longue durée, chômage fortement concentré sur les bas niveaux de formation plus nombreux en France que dans des Etats comparables. Constat classique et peu encourageant dont le pessimisme est tempéré par la notion de chômage « structurel » à 8% de la population active qui condamne à une certaine impuissance les politiques publiques mais permettra de limiter l’ambition de « vaincre le chômage » au retour à ce seuil perçu comme incompressible. Cependant B. MARTINOT développe une idée qui n’est pas si fréquente : la population française aurait assimilée ce volume incompressible et se soucierait moins du chômage dès qu’il se rapprocherait de ce taux parce qu’il est significatif des grandes composantes de notre système social, de cette fameuse « préférence française pour le chômage », expression popularisée par un grand communicant qui la puisa dans des études du ministère du travail.
Du constat on passe à l’explication. Elle est simple : les salaires français ne sont pas élastiques à la baisse en raison de la surtaxation française du travail et dans le SMIC réside l’obstacle majeur au développement de l’emploi des basses qualifications. On ne s’étonne pas que ces considérations aient séduit l’Institut Montaigne. Cela ne rend pas inintéressants les développements consacrés à ces effets du SMIC. B. MARTINOT organise une convergence des multiples dimensions du SMIC à la française : niveau élevé au départ, mécanisme d’indexation qui ignore la situation du marché du travail, coups de pouce multiples au fils des décennies, indifférenciation entre travailleurs expérimentés et travailleurs débutants. Et tout ça pour ne même pas réussir à combattre efficacement la pauvreté.
On passe ensuite à une des descriptions décapante du « capharnaüm », l’embrouillamini des innombrables (manière de parler, B. Martinot les dénombre avec affliction) structures qui prétendent accompagner les chômeurs, insérer les jeunes, protéger les seniors, indemniser les chômeurs, favoriser les réinsertions ou les insertions. Les doubles emplois, les concurrences entre institutions pour arracher quelques miettes de crédits supplémentaires, l’absence de coordination des efforts, tout cela est dit et il en ressort que l’Etat conserve une expertise unique mais que, paralysé par les vagues désordonnées de décentralisation et concurrencé par les fonds européens dont il a délégué la gestion, il s’est lui-même réduit à une impuissance chronique, tempérée par quelques réussites médiatisées sur des cas médiatiques.
Vient alors le tour de la dénonciation de la « drogue dure » des contrats aidés. Instables dans leurs dénominations, apparemment variables dans le montant des aides ou dans la définition des publics, ils se résumeraient en réalité à quelques légères variantes d’une parfaite continuité dans les cibles (les populations les plus en danger au regard de l’emploi salarié normal) et dans les modalités de mobilisation des acteurs publics et privés pouvant recruter sur ces contrats ou y inciter. Evidemment le secteur non-marchand est privilégié parce que si les entreprises marchandes faisaient face à une demande solvable elles recruteraient pour la satisfaire. La demande non solvable, par définition extensible à l’infini puisqu’échappant au principe de réalité du paiement, reste donc depuis le premier Pacte national pour l’emploi (1977 !) le dernier recours possible, créant une véritable addiction des collectivités publiques et de l’économie sociale. Le résultat afflige : les bénéficiaires de ces contrats immergés dans ce climat particulier du service non marchand se trouvent sur les années qui suivent leur sortie de l’aide en moins bonne position pour accéder à un emploi marchand durable que ceux qui ne sont pas passés par ces dispositifs d’aide. Et conséquence rarement soulignée : la mobilisation des ressources budgétaires pour ces contrats se traduit par la stagnation ou la diminution des crédits disponibles pour les autres politiques publiques de l’emploi qui ne seraient pas moins efficaces, voire le seraient nettement plus.
On ne sort pas davantage revigoré du chapitre sur les politiques en faveur des jeunes. On en sort même accablé. Pas tant par le constat de l’état dans lequel les « décrocheurs » sortent du système éducatif. Nous l’avons tant entendu que nous ne l’entendons plus. Mais la médiocrité du bilan des missions locales – ou plutôt l’impossibilité d’améliorer la performance des moins bonnes – afflige. En revanche est soulignée l’efficacité de l’alternance sous toutes ses formes et en particulier de l’apprentissage pour lequel il déplore les écarts d’investissement entre les régions qui en sont responsables. Là aussi il y a appel à une restauration du rôle de l’Etat comme pilote qui relève évidemment du vœu pieux tant la moindre intrusion de celui-ci dans cette compétence centrale de la décentralisation soulève de rejets. Une seule initiative trouve grâce aux yeux de B. MARTINOT : l’appel à des opérateurs privés pour les contrats d’autonomie et interrompue par l’alternance qui, pour un coût sensiblement moindre, auraient obtenu des résultats significativement supérieurs. Remarquons que ces contrats datent de 2008, donc que Bernard MARTINOT a participé à un rang éminent à leur conception et à leur mise en place et que, sans en être suspecte, son admiration pour leur efficacité ne surprend pas.
La même complaisance se retrouve dans l’analyse consacrée à Pôle Emploi. L’aberration que constituait la coexistence de l’ANPE et de l’UNEDIC a pris fin grâce à l’énergie et au volontarisme d’un Président de la République très solitaire dans cette volonté et les difficultés, pour ne pas dire les cafouillages, dans la procédure de fusion sont dus à des causes parfaitement extérieures, la crise économique et l’explosion du chômage de la période 2009/2010. Derrière la fusion, une autre révolution a été lancée : celle du pilotage par la performance alors que jusqu’alors régnait le pilotage par l’activité. Certes les coûts ont sensiblement augmenté, mais rien ne permet de penser que la fusion en est responsable. Si tout cela ne fonctionne pas encore avec une pleine efficacité, la faute en revient aux délais incompressibles du rapprochement des cultures et de la diffusion des compétences dans la totalité de ce nouvel organisme. Il suffit donc que chômeurs et employeurs fassent preuve d’un peu de patience pour bénéficier pleinement d’un service public de l’emploi enfin rationalisé et orienté vers la satisfaction de ses publics plus que de ces agents.
L’analyse des effets de notre assurance chômage est remarquablement nuancée. La référence aux travaux les plus théoriques comme les plus empiriques ainsi qu’aux comparaisons internationales traduit bien les incertitudes de tous ceux qui abordent l’étude du marché du travail sans dogmatisme, quel qu’il soit. Tout à fait intéressants sont les développements consacrés à l’influence de notre système d’indemnisation sur la croissance de la précarité ainsi que sur le chômage des seniors. Sur le thème du contrôle et de la sanction de la recherche d’emploi. B. MARTINOT se montre d’une grande prudence, refusant aussi bien la logique du « chômeur-victime » que du « chômeur-fraudeur ». Et sa conclusion résonne en cohérence avec celle des chapitres précédents : l’Etat doit reprendre la main dans la fixation des règles de l’indemnisation, en raison de leurs enjeux sociaux et ne serait-ce que pour la mettre en cohérence avec les autres systèmes de revenus de remplacement ou d’assistance qui foisonnent dans notre pays.
On en vient à un moment crucial des causes du chômage français : la rigidité de l’emploi ou « ligne Maginot de la protection de l’emploi ». Surprise : l’auteur montre que, vu sous de multiples angles, la législation française en matière de licenciement, individuel aussi bien que collectif, n’est pas, et de loin, la plus rigide de l’Europe. Tout DRH de multinationale ayant opéré de la restructuration en France, en Allemagne ou en Italie, approuvera. Alors d’où vient cette conviction absolue des employeurs qu’on ne peut pas embaucher parce qu’on ne pourra licencier. Deux réponses. D’une part le juge que la faiblesse du dialogue social préalable à la restructuration a conduit à prendre une place démesurée, introduisant d’intolérables incertitudes sur les délais et les coûts finaux des plans sociaux. D’autre part l’insuffisance de l’anticipation, elle-même largement due à cette même insuffisance du dialogue social interne à l’entreprise, ce qui fait que tout ceci se termine par une négociation au couteau sur les indemnités supra-légales plutôt que sur l’intensité des actions de reclassement. S’y ajoute la faiblesse française du recours au chômage partiel, insuffisamment aisé par l’Etat et trop généreux pour le salarié, ce qui est parfaitement désincitatif pour l’employeur.
Le lecteur normal arrive à ce stade du livre dans un profond désespoir. Notre taux de chômage le déprimait déjà mais l’énoncé de ces innombrables facteurs explicatifs, combinés dans une synthèse sans précédent, l’a nécessairement convaincu de l’inéluctabilité de sa croissance. Une (petite) lueur apparaît alors : de la loi Larcher de 2007 à l’Accord national interprofessionnel du 11 janvier 2013, se met en marche un processus nouveau dans lequel les partenaires sociaux retrouvent une fonction de régulation de l’emploi qu’ils avaient au fil des décennies précédentes abandonné aux gouvernements, permettant le développement hypertrophié d’un code du travail devenu aussi illisible qu’inapplicable. On ne sera pas surpris que l’auteur dise tout le bien qu’il pense du volontarisme politique de Nicolas SARKOZY dans ce domaine, on l’est davantage devant son admiration pour le résultat du 11 janvier 2013 marqué par la discrétion sans précédent de l’Etat dans la discussion entre partenaires.
Page 157, Bertrand MARTINOT reprend le titre de son ouvrage : « Et si l’on inversait vraiment la courbe du chômage ? » Les mesures proposées sont nombreuses et elles relèvent de la même logique que l’analyse des causes : à la multiplicité des facteurs de chômage il faut répondre par la multiplicité des remèdes.
– Réforme du SMIC avec une désindexation au moins partielle et un SMIC jeune : les expériences Balladur et Villepin ont pourtant de quoi décourager toute tentation de ce genre.
– Réforme de l’assurance-chômage autour d’un principe de proportionnalité entre la cotisation de l’employeur et sa contribution à la création du chômage par son turn-over de salariés et d’un élargissement de la solidarité par un assujettissement aux cotisations des secteurs statutairement protégés des fonctions publiques
– Une revitalisation du service public de l’emploi qui retrouver un véritable monopole de la définition et de la mise en œuvre des politiques de l’emploi dont il doit définir les acteurs de manière exclusive pour mettre fin aux doublons et aux concurrences improductives
– Inscrire tous les acteurs de la politique de l’emploi dans une culture de la performance mesurée et assumée
– Réduire de manière radicale les emplois aidés et utiliser les financements ainsi libérés pour développer un service public de l’emploi ajustable aux variations conjoncturelles du marché du travail (dit autrement : permettre à Pôle Emploi d’embaucher en période de montée du chômage et de licencier en période de baisse du chômage)
– Organiser une véritable « flexisécurité ». C’est là le point le plus dur des propositions tant elles mettent en jeu des croyances et des pratiques profondément ancrées dans notre comportement collectif. Sécurisation juridique des licenciements collectifs, formation effective tout au long de la vie, gestion réellement prévisionnelle des emplois et des compétences. On voit que derrière ces propositions c’est tout un édifice institutionnel bâti aussi bien par l’Etat que par les partenaires sociaux et par les directions d’entreprises grandes et moins grandes qui doit se réformer. Chacun y verra bien les sacrifices à consentir immédiatement sans être assuré des bénéfices ultérieurs
– Donner une nouvelle ampleur à la négociation sociale mais sans que l’Etat renonce pour autant à être le régulateur final puisque c’est lui qui, en fin de compte, est tenu pour responsable de l’emploi et du chômage par l’opinion publique et par les électeurs. L’Etat aurait à se concentrer sur la définition des « principes généraux du droit du travail », disposition constitutionnelle oubliée dès 1959, et laisser aux différents niveaux de l’interprofessionnel, de la branche et de l’entreprise la responsabilité d’en définir les applications concrètes et leur adaptation permanentes aux évolutions sociétales, économiques et technologiques. Cela passe par une redéfinition de la représentativité et par une réorganisation des branches aujourd’hui fragmentées à l’excès, avec officialisation et clarification du financement public des syndicats au nom de leurs fonctions d’intérêt général ainsi qu’avec une incitation à développer un « syndicalisme de services » apte à redonner aux salariés français le goût de l’adhésion et de la participation effective à leurs activités
– Enfin : « dépenser moins pour taxer moins », mais surtout taxer moins le travail. Sont exécutées en quelques lignes toutes les tentations de remplacer les charges sociales par de la fiscalité générale, la question est bien de diminuer l’ensemble des dépenses publiques pour alléger le poids des prélèvements obligatoires et redonner au contribuable, particulier comme entreprise de nouvelles capacités de financement de ses projets.
Voilà un livre tout à fait intéressant par la multiplicité de ses approches. Mais il connaît une limite : c’est un livre d’ancien délégué à l’emploi et à la formation professionnelle. Le ministère du travail a beau avoir été baptisé depuis des décennies « et de l’emploi », ce n’est pas chez lui que se joue réellement cet enjeu. C’est dans le fonctionnement d’un Etat qui, de multiples manières qui ne relèvent pas de la dépense publique, que se trouvent les racines d’un chômage trop élevé et trop durable. Ce n’est pas le code du travail qui a produit des plans calculs ou des plans machines-outils désastreux. Ce n’est pas le code du travail qui freine l’implantation des éoliennes et des panneaux solaires. Ce n’est pas le code du travail qui accélère le déclin de l’industrie chimique en refusant toute tentative de développer les sources alternatives de carburant fossile. Ce n’est pas le code du travail qui paralyse l’industrie du bâtiment. Ce n’est pas le code du travail qui a produit une banque française si frileuse avec les PME. On peut continuer l’énumération à l’envi. L’emploi est bien au cœur du discours politique, il n’est pas au cœur de la décision publique.

Wenceslas BAUDRILLART

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